L’Association de Pharmacie Rurale en quelques mots  

 

  L’Association de Pharmacie Rurale est née en 1953 avec pour vocation de défendre l’exercice en milieu rural et de remettre de l’ordre dans la création des pharmacies en France. A l’époque, il y avait deux fois plus de créations par dérogation que par voie normale. Une anarchie qui virait à la catastrophe quand un pharmacien subissait une création à quelques centaines de mètres de chez lui, sans aucun moyen de se défendre.   La loi de répartition démo-géographique à laquelle l’APR a largement contribué a assaini la situation en supprimant les dérogations et en définissant un quota de population par pharmacie.   En réécrivant la loi, le législateur a voulu définir un cadre pour assurer l’avenir de l’exercice officinal tout en l’harmonisant avec les besoins des populations. C’est ce qui a fait la qualité du réseau actuel d’officines. Et c’est en cela que la loi de répartition des officines est une véritable loi de santé publique.  

  La spécificité rurale  

On n’exerce pas la pharmacie de la même manière dans le centre d’une grande ville et dans un village. Les relations avec les malades ne sont pas les mêmes, les besoins en matière de santé non plus, la connaissance de ses malades est différente. Et de plus en plus, la pharmacie devient le seul lieu de santé accessible à tous sans rendez-vous et parfois jour et nuit dans les petits villages ou les bourgs. C’est pourquoi l’APR s’est toujours attachée à défendre la spécificité de l’exercice en milieu rural.

  L’APR est une association et comme telle ne participe pas aux discussions contractuelles avec les instances de tutelle. C’est avant tout une force de réflexion et de proposition qui, au côté des syndicats représentatifs et de l’Ordre des Pharmaciens participent à tous les grands débats qui font l’avenir de l’exercice de la pharmacie. Le conseil d’administration de l’APR est uniquement composé de pharmaciens bénévoles, exerçant tous en milieu rural et investis dans des structures locales et nationales de santé. L’APR représente 7000 pharmaciens ruraux et péri-urbains. Elle dispose d’un bureau de 7 membres élus, invités dans toutes les discussions ministérielles ou associatives et d’un réseau de 90 délégués chargés de représenter la politique de l’APR dans les départements.    

L’APR se préoccupe particulièrement des dossiers suivants :  

• la sauvegarde du réseau français de pharmacies, notamment en milieu rural qui garantit à tous les citoyens français un accès égal aux médicaments ;

 

• la défense des intérêts des pharmaciens face aux EHPAD, mettant en avant le fait que le pharmacien de proximité est le mieux à même de connaître ses malades, même une fois entrés en EHPAD et le seul à pouvoir assurer une permanence de délivrance y compris le dimanche et la nuit en cas d’urgence ;

   

• la défense des pharmaciens délivrant des médicaments vétérinaires. En milieu rural nombre de pharmaciens sont confrontés à une double concurrence : celle des vétérinaires qui soignent et délivrent en même temps et celles des groupements de producteurs dont certaines pratiques sont en désaccord avec les règles de santé publique.

    Mais surtout  face à la désertification médicale et à la difficulté programmée d’accès aux soins pour plusieurs millions de personnes, l’APR ne cesse de tirer la sonnette d’alarme.   Dès les années 2005, l’APR a alerté les pouvoirs publics, les administrations et les élus sur les risques qu’une désertification faisait peser sur les officines de proximité et par conséquent sur les populations souvent fragiles vivant en milieu rural.   Durant ces trois dernières années, différents ministères ont semblé prendre conscience du problème mais restent pour le moment sans solution. Les maisons médicales présentées par Xavier Bertrand comme une solution inespérée se révèlent, en fait, comme une solution incomplète. En raison du principe de siphonage de clientèle, nombre d’officines rurales risquent de se trouver vidées de leurs malades et donc vouées à une mort certaine alors que l’on a besoin d’elles pour faire face au tsunami de la dépendance qui va déferler sur les campagnes.   Face à cette désertification pharmaceutique qui concernera dans cinq ans plus de 20 % des officines de proximité, l’APR a décidé d’aborder la question dans sa globalité en incluant dans sa réflexion : la prescription, le patient et la pharmacie.

Mais également tous les élus qui sont concernés au premier chef par la qualité de vie de leurs administrés. La lutte contre la  désertification pharmaceutique devrait ( doit) être une cause nationale

 

Vous trouverez sous cette ligne l'historique de l'évolution de la loi de répartition démo-géographique . Lien pour télécharger le document en .doc

 

L'historique des débats qui ont animés l'APR depuis plus de 60 ans

 

SOMMAIRE

 

HISTORIQUE : PLUS DE 60 ANS DE DEBATS

 

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. A l’origine de la répartition officinale

1. La loi de 1941

2. La loi de 1957

3. Le décret de 1965

 

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Une législation toujours imparfaite

1. La loi de 1987

2. La loi de 1994

3. La loi de 1995

La dérogation source de dysfonctionnement

1. Les raisons du contentieux

2. La circulaire Barzach

 

1. 1. 1. 1. 1. 1. 1. Vers la refonte du système

1. Les ateliers de la pharmacie

2. Les schémas départementaux

 

LA LEGISLATION ACTUELLE : DES AJUSTEMENTS NECESSAIRES

 

1. La loi de 1999

1. Pourquoi une nouvelle loi

2. Le texte de loi

3. Les apports

4. Les améliorations à envisager

 

2. La loi de 2000

 

C. La loi de 2011

 

A L’ORIGINE DE LA REPARTITION

 

Si la loi de 1941 a constitué les fondements de la répartition démo-géographique des officines, le texte initial s’est

peu à peu trouvé dévoyé par le pernicieux système des dérogations. Pourtant, bien des mesures ont tenté de mettre

bon ordre dans le réseau officinal.

 

Avant 1941, la plus grande anarchie règnait quant à l’implantation des officines. Le principe de liberté d’installation prévalait sous la seule réserve d’être un pharmacien diplomé de plus de 25 ans et de nationalité française. Or, ce

laxisme a conduit à la saturation en officines des centres urbains tandis que les campagnes étaient plutôt délaissées.

Souhaitant remédier à ce déséquilibre, la loi du 11 septembre 1941 a rendu obligatoire l’attribution d’une licence

pour ouvrir une pharmacie. Une procédure qui s’appuyait sur un système de proportionnalité entre le nombre

d’officines et le nombre d’habitants de la commune. Ainsi est né le concept de la répartition fondé sur des

quotas par tranches de 2000, 2500 et 3000 habitants. Dès lors, la création devenait impossible dans toute

localité où le quorum légal était atteint. Par ailleurs, ces dispositions prévoyaient un plan de redistribution

des officines avec l’établissement d’une véritable carte sanitaire indiquant les pharmacies à créer et celles à

supprimer. L’instauration de caisses régionales destinées au rachat des officines en surnombre était même envisagée. Mais, les mesures réellement mises en oeuvre se sont contentées de fixer les situations existantes sans remanier le

réseau.

Il faut dire que l’ordonnance du 23 mai 1945 a considérablement bouleversé la donne en s’éloignant de l’esprit

originel de la loi. En effet, d’une part le projet de radier les officines surnuméraires a été abandonné et, d’autre part,

avec ces nouvelles dispositions, il devenait possible de s’installer « dans toute commune où aucune licence n’avait

encore été délivrée » quel que soit le nombre d’habitants. Dans les villages, la règle du quorum perdait donc

toute signification et surtout la porte était, désormais, largement ouverte aux créations injustifiées en regard

des besoins de la population.

C’est pour mettre fin à cette situation grotesque que I. Evin entouré d’une poignée de pharmaciens ruraux ont fondé l’Association de Pharmacie Rurale, en 1953. Grâce à leur tenacité, ils obtiennent la promulgation de la

loi Guislain en février 1957. Le progrès est alors de taille :

• les quotats retrouvent tout leur sens.

• les créations par dérogation sont prévues mais elles ne peuvent être délivrées que par le ministre en personne

  après avis du Conseil Supérieur de la Pharmacie, soit un gage d’impartialité.

En fait, ces textes n’ont apporté à la profession qu’une dizaine d’années de tranquillité. Car, avec la grande vague de décentralisation initiée en 1965, le pouvoir dérogatoire a été dévolu aux préfets et l’avis du Conseil Supérieur supprimé (décret 65-1128 du 28 décembre 1965). Autant dire que les dérogations ont recommencé de plus bel à la faveur du nombre croissant de jeunes diplômés.

L’APR a alors repris son bâton de pélerin pour convaincre les pouvoirs publics de la nécessité d’appliquer la loi à la

lettre en faisant fi de toute pression locale. Ces démarches incessantes ont même conduit les ministres de la Santé Bernard Chenot en 1961 (?) et Jacques Barrot en 1980 à rédiger une circulaire précisant que les dérogations devaient rester l’exception et être motivées par des circonstances exceptionnelles. Mais, l’impact a été de courte durée.

La preuve :

en 1982, 70 créations ont été obtenues par voie normale et 276 par dérogation.

.

 

 

Encadré

Avancées et limites de la loi de 1941

Initialement, la loi de 1941 visait à réduire le nombre d’officines soumises à une trop forte concurrence.

Une situation qui s’avérait préjudiciable à la moralité de la profession comme à la santé publique. Mais, très vite,

la règle du quorum s’est affirmée comme l’instrument d’une meilleure répartition des officines en favorisant

les créations dans les secteurs à faible concentration officinale. Ce fut, d’ailleurs, le point de départ de la mise

en place du maillage efficace que l’on connaît aujourd’hui.

Cependant, ces nouvelles règles ne permettaient pas de résoudre le problème des officines en surnombre, notamment

dans les centres-villes. Paris, par exemple, comptait environ 1 100 officines soit plus de 400 en trop. A cette

situation de blocage, une raison majeure : les implantations d’officines soumises à la règle des quotas relevaient

d’une stricte logique de santé publique tandis que la plupart des officines installées avant la loi de 1941 répondaient

à des critères essentiellement commerciaux. De plus, les transferts à longue distance dans les grandes agglomérations étaient insuffisamment encadrés pour écarter tout risque de motivations purement spéculatives. Ainsi, deux modes de fonctionnements antinomiques coexistaient.

 

En exergue 

« En 1983, on était revenu à une situation semblable à celle de la création de l’APR, 50 ans plus tôt ». Edmont Lefort, président de l’APR de 1961 à 1983.

 

POINTS FORTS

• La règle du quorum est établie et s’affirme comme l’outil majeur de la répartition officinale.

• Les créations se multiplient : entre 1963 et 1994, on est passé d’environ 15 000 officines à 22 450.

 

 

UNE LEGISLATION TOUJOURS IMPARFAITE

 

Entre 1957 et 1999, bien des textes sont venus modifier la première loi de répartition sans pour autant

résoudre le problème des créations et des transferts.

 

• La loi du 30 juillet 1987 (n°87-588) portant diverses mesures d’ordre social a, pour la première fois, défini les conditions nécessaires à la justification d’un transfert et encadré la notion de besoin de la population.

Art. 40. - Le premier alinéa de l'article L. 570 du code de la santé publique est remplacé par deux alinéas ainsi

rédigés :

• « Toute ouverture d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre sont

• subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le représentant de l'Etat dans le département après

• avis du conseil régional de l'ordre des pharmaciens et du directeur régional des affaires sanitaires

• et sociales. »

• « Le transfert d'une officine ne peut être autorisé qu'à la double condition qu'il ne compromette pas l'approvisionnement normal en médicaments de la population du quartier d'origine et qu'il réponde à un besoin réel

• de la population résidant dans le quartier d'accueil. »

Art. 42. - Dans l'avant-dernier alinéa de l'article L. 571 du code de la santé publique, les mots : « besoins de la population » sont remplacés par les mots : « besoins réels de la population résidente et de la population

saisonnière ».

 

• Jusqu’à la loi du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, les principales dispositions en vigueur étaient donc les suivantes.

Art. L.570. « Le transfert d’une officine ne peut être autorisé qu’à la double condition qu’il ne compromette pas l’approvisionnement normal en médicament de la population du quartier d’origine et qu’il réponde à un besoin

réel de la population résidant dans le quartier d’accueil. »

Art. L.571. Aucune création d’officine ne peut être accordée dans les villes où la licence a déjà été délivrée à : une officine pour 3 000 habitants dans les villes d’une population de 30 000 habitants et au-dessus ; une officine

pour 2 500 habitants dans les villes d’une population égale ou supérieure à 5 000 habitants et inférieure à 30 000 habitants.

(L.25 février 1957) « Dans les communes d’une population inférieure à 5 000 habitants, il ne peut être délivré qu’une licence par tranche entière de 2 000 habitants recensés dans les limites de la commune. »

« Une création d’officine peut toutefois être accordée dans une commune dépourvue d’officine et d’une population inférieure à 2 000 habitants lorsqu’il sera justifié que cette commune constitue, pour la population des localités avoisinantes, un centre d’approvisionnement, sous réserve que l’officine à créer et les officines voisines déjà

existantes puissent être assurées chacune d’un minimum de 2 000 habitants à desservir. »

(Décret n°65-1128 du 22 décembre 1965 - dispositions réglementaires). « La population dont il est tenu compte pour l’application de l’article L.571 du Code de la santé publique est la population municipale totale, telle qu’elle est

définie par le décret ayant ordonné le dernier dénombrement général de la population ».

(L. n°85-10 du 3 janvier 1985 et n°87-588 du 30 juillet 1987). « Si les besoins réels de la population résidente et

de la population saisonnière l’exigent des dérogations à ces règles peuvent être accordées par le préfet après avis

du chef de service régional des affaires sanitaires et sociales, du pharmacien inspecteur régional de la santé, du conseil régional de l’ordre des pharmaciens et des syndicats professionnels ».

(L.25 février 1957). Dans tous les cas, le préfet peut imposer une distance minimum entre deux officines.

 

• Cependant, en 1994, certaines de ces dispositions vont être révisées par la loi n°94-43.

Art. 16 - Les deux premiers alinéas de l'article L. 570 du code de la santé publique sont remplacés par cinq alinéas

ainsi rédigés:

• «Toute ouverture d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le représentant de l'Etat dans le département après avis du conseil régional de

  l'ordre des pharmaciens et du directeur régional des affaires sanitaires et sociales.»

• «Un transfert peut être demandé pour le territoire d'une même commune, pour celui d'une commune

  limitrophe ou d'une même communauté urbaine. Les demandes de transfert bénéficient d'une priorité

  par rapport aux demandes d'ouverture d'une nouvelle officine.»

• «Parmi les demandes d'ouverture d'une nouvelle officine, celles qui sont présentées par des pharmaciens n'ayant jamais été titulaires d'une licence d'officine ou n'en étant plus titulaires depuis au moins trois ans à la date du

  dépôt de la demande bénéficient d'une priorité.»

• «Toute demande ayant fait l'objet du dépôt d'un dossier complet bénéficie d'un droit d'antériorité par rapport aux demandes ultérieures concurrentes.»

• «Les transferts d'officines ne peuvent être autorisés qu'à la double condition qu'ils ne compromettent pas l'approvisionnement normal en médicaments de la population du quartier d'origine et qu'ils répondent à un besoin

  réel de la population résidant dans le quartier d'accueil. Dans le cas d'un transfert entre communes, les

  besoins de la nouvelle population à desservir s'apprécient selon les règles fixées à l'article L. 571.»

Art. 18. - L'avant-dernier alinéa de l'article L. 571 du code de la santé publique est remplacé par trois alinéas

ainsi rédigés :

• «Lorsque la création d'une officine ou son transfert en provenance d'une autre commune peut être autorisé en application des deuxième à quatrième alinéas du présent article , le préfet peut, en vue d'assurer une desserte

  satisfaisante de la population, désigner par arrêté le ou les secteurs de la commune dans lesquels l'officine

  devra être située.»

• «Si les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière l'exigent, des dérogations à

  ces règles peuvent être accordées par le préfet après avis motivé du directeur régional des affaires sanitaires et sociales, du pharmacien inspecteur régional de la santé, du conseil régional de l'ordre des pharmaciens et des syndicats professionnels.»

• «Les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière mentionnés à l'alinéa précédent sont appréciés au regard, notamment, de l'importance de la population concernée, des conditions d'accès aux

  officines les plus proches et de la population que celles-ci resteraient appelées à desservir. Le préfet précise,

  dans sa décision, les populations prises en compte pour l'octroi des licences.»

Art. 20. - Après l'article L. 577 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 578 ainsi rédigé :

• «Les modalités de création et de transfert des officines ainsi que les conditions minimales d'installation auxquelles ces dernières doivent satisfaire sont fixées par décret en Conseil d'Etat.»

 

Encadrés

Les modifications apportées par la loi 94-43

• Un transfert peut être réalisé dans une commune limitrophe ou au sein d’une communauté urbaine.

• Priorité est donnée aux transferts sur les créations.

• Pour accorder un transfert entre communes ou une création à titre dérogatoire, les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière sont « appréciés au regard, notamment, de l’importance de la population concernées, des conditions d’accès aux officines les plus proches et de la population que celles-ci resteraient

  appelées à desservir. Le préfet précise, dans sa décision, les populations prises en compte pour l’octroi des licences.»

 

Dispositions particulières

Les départements d’Alsace et de Moselle bénéficient d’un régime dérogatoire en matière de création. Le quota de population est fixé à 5 000 habitants. Il s’applique à toute demande de création par voie normale, dans une

commune d’au moins 5 000 habitants, quelle que soit sa taille ainsi qu’aux demandes de création dans les

communes de moins de 5 000 habitants sans officine (art.L.572).

 

Projet sans suite

Le 17 décembre 1990, le ministre de la Santé, Bruno Durieux, annonce que le Gouvernement va proposer au

Parlement de relever les quotas de population exigés pour l’ouverture de nouvelles officines selon le principe suivant :

• Commune égale ou supérieure à 30 000 habitants : une licence par tranche de 3 500 habitants

• Commune comprise entre 5 000 et 30 000 habitants : une licence par tranche de 3 000 habitants

• Commune inférieure à 5 000 habitants : une licence par tranche de 2 500 habitants

Mais, dans un communiqué de presse du 1^er octobre 1991, les ministres de la Santé et des Affaires sociales

précisent être convenus avec les représentants des syndicats de pharmaciens « d’un nécessaire approfondissement

sur le projet de loi sur l’officine avant sa présentation au Parlement.» Une décision motivée par les « difficultés engendrées par la modification des quorum, notamment auprès des élus locaux » et le souci « de maintenir une bonne répartition de officines économiquement viables ». Toutefois, « l’attention des préfets sera à nouveau appelée sur la nécessité d’une meilleure maîtrise des créations d’officines dans l’attente des textes à intervenir. »

 

Point forts :

• Les transferts priment sur les créations.

• Il est tenu compte des mouvements de population.

• La dérogation est justifiée par l’importance de la population concernée, les conditions d’accès aux officines

  les plus proches, la population restant à desservir.

• Les populations comptabilisées sont précisées afin d’éviter le double comptage.

 

 

1995 : LA NAISSANCE DES CARTES DEPARTEMENTALES

 

Avec la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (n°95-115) du 4 février 1995, la

notion de carte départementale est introduite dans les principes de la répartition officinale.

 

A l’origine, le projet de loi d’aménagement du territoire ne contenait aucune disposition concernant la pharmacie.

Mais, un amendement surprise voté en juillet 1994 a introduit la très contestable notion de « client potentiel ».

Dès lors, le dernier alinéas de l’art L571 du CSP était ainsi rédigé : « Une officine peut être créée dans toute

commune dont la population est inférieure à 2000 habitants, disposant de plus de 2000 clients potentiels. »

Le but de cette disposition était de régler au plus vite les nombreux contentieux d’ouvertures de pharmacies dont, à l’époque, les medias faisaient grand échos. Or, malgré moult interventions, la profession n’a pas obtenu la

suppression de cet amendement. Elle a donc proposé l’établissement des cartes départementales d’implantation de pharmacies.

C’est ainsi que, selon l’article 30 de la loi 95-115, la carte départementale devient un outil de référence dans la

décision d’accorder :

• Une création dans une commune dépourvue d'officine et d'une population inférieure à 2 000 habitants. (art L 571)

• Une création dans une commune située dans le département du Haut-Rhin, du Bas-Rhin ou de la Moselle

• dépourvue d'officine et d'une population inférieure à 5 000 habitants. (art. L. 572)

• Un transfert à l'intérieur d'un même département lorsque la commune d’accueil comporte moins de 2 000 habitants. (art.L. 570)

Selon les textes, cette carte doit être établie à partir de critères notamment géographiques, démographiques et sanitaires, fixés par décret en Conseil d'Etat, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi.

C’est le préfet qui est chargé de réaliser cette carte après avis d'une commission comprenant des représentants du

conseil général, des maires du département, du conseil régional de l'ordre des pharmaciens, des organismes

représentatifs de la profession dans le département et le pharmacien inspecteur régional de la santé ; la composition

et le fonctionnement de cette commission étant déterminés par décret.
Par ailleurs, les dispositions antérieures doivent continuer de s'appliquer jusqu'à la publication de la carte. Le

problème est que cette période transitoire aurait pu durer indéfiniment. Car, la carte départementale ainsi définie n’a jamais vu le jour tant sa réalisation était complexe. Sans oublier que la mise en place d’une telle carte supposait la publication de deux décrets : l’un simple fixant la composition et le fonctionnement de la commission

départementale et l’autre pris en Conseil d’Etat déterminant les critères à retenir.

 

Encadrés :

L’article 30 de la loi n°95-115

1. - Le cinquième alinéa de l'article L. 571 du code de la santé publique est ainsi rédigé : «Une création d'officine peut, toutefois, être accordée dans une commune dépourvue d'officine et d'une population inférieure à 2 000 habitants

   lorsque les besoins de la population résidente et saisonnière sont insuffisamment couverts au regard de la carte départementale des officines de pharmacie.»

II. - La seconde phrase de l'article L. 572 du code de la santé publique est ainsi rédigée : «Une création d'officine

peut, toutefois, être accordée dans une commune dépourvue d'officine et d'une population inférieure à 5 000 habitants

lorsque les besoins de la population résidente et saisonnière sont insuffisamment couverts au regard de la carte départementale des officines de pharmacie.»

III. - La première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 570 du code de la santé publique est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : «Un transfert d'officine peut être demandé à l'intérieur d'un même département.

Lorsqu'elle est faite pour une commune de moins de 2 000 habitants, la demande de transfert est examinée

au regard de la carte départementale des officines de pharmacie.»

4. - La carte mentionnée aux I, II et III est établie à partir de critères notamment géographiques, démographiques, sanitaires, fixés par décret en Conseil d'Etat, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la

   présente loi, par le préfet après avis d'une commission qui comprend des représentants du conseil général, des

5. maires du département, du conseil régional de l'ordre des pharmaciens, des organismes représentatifs de la profession dans le département et le pharmacien inspecteur régional de la santé. La composition et le fonctionnement

   de cette commission sont déterminés par décret.
   V. - A titre transitoire, les dispositions antérieures à la présente loi continuent de s'appliquer jusqu'à la publication

   de la carte mentionnée ci-dessus.

 

ETAT DES LIEUX

La loi sur l’aménagement du territoire a pointé du doigt des carences du maillage dans certaines zones rurales.

Qu’en est-il exactement ?

 

• Un réseau dense

• Au premier janvier 1995, le fichier Sirene indique que 8 203 communes sont équipées d’au moins une pharmacie.

• Seules 18 communes de plus de 2 000 habitants sont sans officine dont 13 situées en Alsace et Lorraine

  (deux régions soumises à un régime spécifique).

• 71% des communes de 1 000 à 2000 habitants et 18% des communes de 500 à 1 000 habitants bénéficient

  d’au moins une officine.

• La population moyenne des communes équipées d’une seule officine s’établit à un peu plus de 1 500 habitants,

  soit bien en-dessous du seuil de 2 000 habitants.

• Près de 200 officines sont installées dans des communes comprises entre 200 et 500 habitants.

• 27 000 communes ne possèdent pas d’officine ; ce qui représente 9 millions de personnes (17% de la population nationale). Mais, ces villages regroupent en moyenne moins de 340 habitants.

• Des disparités géographiques

• Dans les zones rurales, on compte une officine pour 2 630 habitants donc un peu plus que sur l’ensemble de

  la France (2 522 habitants).

• Dans le grand Bassin Parisien et en Normandie, la population par pharmacie est généralement supérieure

  à 3 000 habitants. Dans les régions les plus rurales de l’Aquitaine, du Limousin et de l’Auvergne, cette population

  est souvent inférieure à 2 250 habitants. Mais, elle oscille autour de 2 500 dans la plupart des zones rurale

  moyennes du Grand Ouest, de la Bourgogne, de la Franche Comté, de Rhône-Alpes... Elle est également très

  faible dans les parties rurales des départements touristiques des Alpes, du Languedoc, des Pyrénées centrales et

  orientales (1 370 habitants par officine).

• Un service de proximité

• En moyenne, les communes rurales non équipées sont éloignées de 6,9km de la pharmacie la plus proche.

• Dans les régions à forte densité démographique (Ile-de-France, Nord-Pas-de-Calais et Alsace), les communes

  non équipées sont distantes de 4km d’une pharmacie. Tandis que dans les régions à fort relief, cette distance

  s’accroît : 9 km en Provence-Alpes-Côte d’Azur et 15km en Corse.

• Seules 1 266 communes sont situées à au moins 15km d’une pharmacie et 76 à plus de 30 km.

Source : SEGESA extrait d’un rapport établi à la demande du ministère de la Santé et de la DATAR.

 

Encadré

Un dysfonctionnement pour l’exemple 

En 1995, un pharmacien exercant dans le Val d’Oise sollicite un transfert par dérogation dans une commune

limitrophe d’un département voisin. Il reçoit un avis favorable du Directeur Régional des Affaires Sanitaires et

Sociales au motif qu’il n’y a pas d’abandon de population. Une possibilité de création par voie normale est donc

libérée. C’est ainsi qu’un nouveau pharmacien s’installe dans les locaux à peine abandonnés. Résultat : deux

officines au lieu d’une pour la même population.

 

 

Points forts :

• La dérogation est maintenue dans les communes de moins de 2 000 habitants donc la question des contentieux demeure.

• L’idée de cartes départementales est entérinée mais leur réalisation s’avère complexe.

• Le transfert est permis dans tout un département au regard des cartes.

• La possibilité de création est supprimée dans les centres d’approvisionnement de moins de 2 000 habitants mais justifiant de 2 000 personnes à desservir et laissant ce même chiffre aux officines voisines.

 

 

QUAND LA DEROGATION CREE DES DYSFONCTIONNEMENTS

 

Au fil des ans, une disposition qui se devait d’être appliquée à titre exceptionnel est devenue le mode habituel de

création officinale. D’où l’abondance du contentieux.
 

A l’origine, la dérogation ne pouvait s’envisager que lorsque les besoins pharmaceutiques de la population étaient réellement insatisfaits. Pourtant, dans les faits, l’exception devient peu à peu la règle. L’explication tient dans

l’évolution du contexte démographique et politique dont se dégagent deux tendances majeures.

• Dans les grandes agglomérations où le quorum était dépassé, il devenait impossible d’ouvrir une officine par

  voie normale du fait du suréquipement des centres-villes. Toutefois, dans les nouveaux quartiers souvent très

  excentrés l’installation d’une nouvelle officine était toujours la bienvenue.

• La jurisprudence du Conseil d’Etat tendait de plus en plus à prendre en compte la population de passage pour

• accorder une dérogation. Ceci conduisait souvent à décompter deux fois la même population. A noter, qu’avec

• la loi du 30 juillet 1987 (N°87-588), ce motif de recours à la jurisprudence aurait dû disparaître. Puisque, pour

• justifier l’octroi d’une dérogation (art L.571 du CSP), les mots « besoins de la population » ont été remplacés

• par « besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière ».

Quoi qu’il en soit, à l’issue de toutes ces années, le réseau pharmaceutique local s’est trouvé destabilisé.

Par ailleurs, la prise en compte d’une population de passage ou des « tombées » en zone rurale a entraîné

l’implantation d’officines à l’économie incertaine. Sans oublier que toute création abusive met en péril les

pharmacies environnantes. Autant dire que le réseau risquait d’être considérablement fragilisé.

 

Les raisons du contentieux

Les critères fluctuant dans l’appréciation de la population et de ses besoins sont à l’origine d’un glissement du

caractère exceptionnel de la dérogation vers une procédure habituelle.

• La population de passage : pour justifier une création dans la Gare Montparnasse, les voyageurs ont, par

• exemple, été pris en compte en raison de leurs besoins exceptionnellement importants. Certes, la loi du 30

• juillet 1987 a précisé que seule la population résidente et saisonnière devait être retenue si bien que les clients

• d’un centre commercial étaient exclus du comptage et ce, quel que soit leur nombre. Pourtant, la population

• d’une aérogare a, tout de même, été comptée pour obtenir une dérogation.

• La population saisonnière : la notion de saison a été interprétée de manière très laxiste. On a même vu la

• clientèle d’un hôtel de congrès assimilée à une population résidente ou saisonnière.

• Les conditions d’accès aux officines les plus proches : au fil de la jurisprudence, on retrouve des cas où la proportion importante de personnes âgées dans la population environnante a été retenu pour accorder une licence

  alors que ce motif ne figure pas dans la loi. En revanche, la distance entre deux officines est alors passée au

  second plan. A l’inverse, des refus de licence ont été motivés par le bon équipement automobile de la

  population concernée.

• Les besoins de la population : le caractère généraliste de cette notion laisse libre cours à différentes

  interprétations. D’où une grande disparité dans les décisions d’octroi comme de refus.

 

Faute de régulation

Hormis le caractère souvent arbitraire de l’octroi ou du refus de dérogation, les contentieux générés par la loi ont

tenu à l’absence de dispositif de régulation. On a donc ignoré les conséquences induites par l’exode rural vers les communautés urbaines. Ainsi, entre 1976 et 1995 le nombre d’officines s’est accru de 21% alors que la population nationale n’a augmenté que de 10%. Or, les créations par dérogation ont majoritairement concerné les communes

rurales. C’est à dire des zones où il existait encore un gisement de clientèle potentielle mais aussi là où les élus

locaux pouvaient être plus facilement mobilisés. Deux types d’espaces ont, par conséquent, été privilégiés.

D’une part, les communes bénéficiant d’un équipement récent qui accroît leur attractivité et d’autre part, des

communes rurales connaissant une croissance démographique et jugées trop éloignées d’une officine. Partant de ce constat, on peut envisager toutes les pressions qui se sont exercées pour obtenir l’ouverture d’une officine.

 

Contrer les créations abusives

Le 15 juillet 1994, l’APR a signé avec la Poste et la Datar une convention cadre pour le transport et la remise à

domicile de médicaments. Des notions de service rendus aux personnes isolées ont guidé cette décision

s’inscrivant dans la lignée de la possibilité de délivrer une ordonnance au domicile des malades dont l’état le

nécessite (loi N°94-43 du 18 janvier 1994). Mais, cette opération procure également un argument supplémentaire

à opposer aux élus qui font pression pour obtenir la création d’une officine alors que la population concernée est

loin d’être suffisante.

 

Evolution des créations entre 1985 et 1995

Année	Création normale	Création dérogatoire	Total
1985	39	185	224
1986	39	232	271
1987	43	144	187
1988	52	143	195
1989	44	126	170
1990	35	85	120
1991	53	99	152
1992	50	58	108
1993	31	45	76
1994	26	62	88
1995	21	30	51
Total général	433	1209	1642

Source : Statistiques du Conseil National de l’Ordre des Pharmaciens

 

Recommandations aux préfets

Le 4 août 1986 dans une circulaire adressée aux Préfets, Michèle Barzach, ministre des affaires sociales et de l’emploi, chargé de la santé et de la famille prend position sur les créations et les transferts. Mais, cette initiative sera guère suivie d’effets.

« Le législateur a voulu assurer la bonne répartition géographique des officines de pharmacie, en fixant des règles de quorum de population pour leur création, et en prévoyant la dérogation à ces règles lorsque les besoins de la

population l’exigent. 

La loi laisse certes à l’Administration un large pouvoir d’appréciation ; mais le Conseil d’Etat a précisé les

éléments dont l’Administration peut tenir compte pour accorder ou refuser une dérogation ; j’estime que la

procédure dérogatoire doit conserver un caractère exceptionnel et rester strictement conforme à l’esprit

du législateur et aux règles fixées par la jurisprudence.

Elle doit répondre essentiellement aux cas particuliers, de développement de nouveaux quartiers ou de déplacement de la population dans les zones urbaines notamment. 

En dehors de ces cas exceptionnels, la création par dérogation n’est pas justifiée ; en effet, l’intérêt de la santé

publique exige que soit maintenir la cohésion du réseau actuel des officines de pharmacie, ainsi que l’équilibre économique de chaque officine. »

La création d’une officine de pharmacie supplémentaire peut certes dans les cas exceptionnels précités, s’avérer nécessaire, alors même que la population de la commune ou du quartier considéré n’atteint pas le quorum requis

pour une création par voie normale. Mais toute décision en ce sens devra reposer sur une estimation qui permettra d’établir que la clientèle de l’officine sera suffisante à assurer son équilibre économique, et partant, son bon fonctionnement.

Il conviendra de même de vérifier que cet équilibre et ce bon fonctionnement ne sont pas compromis pour les pharmacies voisines existantes.

Or, la clientèle minimale d’équilibre d’une officine, qui est certes variable selon le lieu géographique – rural

ou urbain , centre ville ou banlieue – ne peut être de beaucoup inférieure aux chiffres retenus par le législateur

pour fixer le quorum.

C’est pourquoi je vous demande d’examiner avec la plus grande rigueur les demandes de créations

dérogatoires d’officines de pharmacie.

Par ailleurs, je vous demande d’examiner strictement les demandes de transfert d’officine au regard de

l’intérêt de la santé publique.

J’estime en effet que la bonne répartition géographique des officines risque d’être compromise par des transferts spéculatifs vers les zones commerciales, en particulier en milieu urbain.

Le critère de l’intérêt de santé publique impose de n’autoriser un transfert qu’à une double condition : d’une part

qu’il ne compromette pas l’approvisionnement pharmaceutique normal de la populatioon du quartier de départ, conformément à la jusrisprudence constante du Conseil d’Etat, et d’autre part, qu’il corresponde aux besoins réels

de la population du quartier d’arrivée.

En conclusion, je vous recommande de veiller à la stricte application des règles prévues par le code de la santé

publique et la jurisprudence de manière à faire toujours prévaloir l’intérêt de la santé publique auquel doivent répondre tant les créations que les transferts d’officines de pharmacie.

 

Quelques rappels à l’ordre

En plus de Michèle Barzach, bien d’autres ministres de la Santé ont rédigé des circulaires pour rappeler aux préfets

les conditions d’instruction des demandes de création d’officine. En voici deux exemples.

• 21 janvier 1980 : Jacques Barrot constate qu’en 1975, le nombre de créations par voie dérogatoire correspondait à plus de 70% du nombre total de créations alors qu’à la fin du premier semestre 1979, on atteignait 80%. « Ces chiffres traduisent une interprétation erronée des dispositions légales : il n’est pas normal qu’une procédure dérogatoire prenne le pas sur des dispositions de droit commun. La poursuite de cette pratique pourrait mettre en cause la qualité du réseau de délivrance des médicaments, ce qui affecterait la santé publique et ferait supporter à la collectivité des dépenses inutiles. Je vous rappelle qu’aux termes de la loi la création par dérogation ne peut être décidée que si « les besoins de la population l’exigent » (...) En ne retenant qu’une simple notion de plus grande commodité pour un certain groupement de population, l’administration irait à l’encontre du but poursuivi. »

• 25 avril 1988 : le ministre ? rappelle que désormais « le transfert ne peut être autorisé qu’à la double condition qu’il ne compromette pas l’approvisionnement normal en médicament de la population d’origine et qu’il réponde à un besoin réel de la population résidant dans le quartier d’accueil ». De plus, il est précisé que « s’agissant d’une mesure dérogatoire, le refus est le cas normal et l’octroi l’exception. La décision doit être motivée dans les deux hypothèses ». Enfin, il est insisté sur le fait que pour une création d’officine par dérogation doivent être pris en considération « les seuls besoins réels de la population locale, c’est à dire résidente, et la population saisonnière, à l’exclusion de la clientèle de passage. »

 

Déjà en 1960

Lors du Congrès des pharmaciens ruraux qui s’est tenu à Dijon en 1960, Bernard Chenot, Ministre de la Santé,

déclarait déjà : « Ce dont je puis, en tous les cas, vous donner l’assurance, c’est que les créations par dérogations demandées, et plus spécialement dans le milieu rural, ne seront accordées que quand elles sont justifiées par des mouvements démographiques importants et qu’elles répondent vraiment à un besoin de la population... »

 

POINTS FORTS

• La dérogation prend le pas sur la voie normale : sur les 1 642 créations réalisées entre 1985 et 1995, 1209 ont été accordées par voie dérogatoire.

• Les dysfonctionnements suscitent un abondant contentieux. Un exemple : en 1983, 80% des créations ont

  eu lieu par dérogation, ce qui a suscité 32 recours hiérarchiques ou contentieux.

 

VERS LA REFONTE DU SYSTEME

A partir de 1996, le gouvernement et la profession s’engagent dans un processus de refonte globale du système de répartition officinale. Une démarche dans laquelle les Ateliers de la pharmacie vont jouer un rôle essentiel.

 

Entre juillet et décembre 1996, les instances professionnelles et la Direction Générale de la Santé se sont réuni régulièrement dans le cadre des Ateliers de la pharmacie pour faire le point sur la législation en vigueur et les améliorations à lui apporter. Voici leurs conclusions.

• Les créations

• Le retour à la liberté d’installation n’a pas été retenu. Car, ravivant une concurrence excessive entre les

  officines un tel fonctionnement pourrait entraîner une hausse de la consommation des médicaments et à terme

  mettre en péril la qualité du maillage.

• L’extension de la carte départementale à l’ensemble des communes y compris de plus de 2 000 habitants a été préconisée afin d’entreprendre un aménagement du territoire cohérent. Cette démarche suppose, notamment,

  de faire apparaître les besoins restant à couvrir comme les officines en surnombre, de travailler en concertation avec toutes les parties concernées et de prévoir une procédure de révision régulière de la carte.

• La carte doit s’entendre sous la forme d’un schéma départemental des officines, soit un document cartographique complété d’une annexe explicative.

• Les tranferts

• Le système actuel doit être maintenu.

• Différentes propositions doivent faire l’objet d’une analyse approfondie avant d’émettre un avis : extension des possibilités de transfert dans des communes limitrophes losqu’elles sont situées dans des départements voisins, instauration et encouragement des transferts dans les quartiers en difficulté situés dans d’autres départements...

• Les regroupements

• L’objectif est de réduire les pharmacies en surnombre afin d’améliorer la situation économique des officines concernées et le service rendu aux patients.

• Le regroupement s’effectue sur la base du volontariat et ne peut avoir lieu que dans une commune où il existe

  des officines surnuméraires.

• Le regroupement peut être réalisé soit dans l’une des officines concernées soit dans un autre lieu situé dans

  la même commune. Dans le premier cas, il ne doit pas compromettre l’approvisionnement en médicament

  du quartier d’origine. Dans le second cas, un besoin réel de la population du secteur d’accueil doit exister.

• Le nombre de pharmaciens (titulaires et assistants) de la nouvelle officine doit être au moins égal au total de ces effectifs dans les pharmacies d’origine et ce, pour une période déterminée (deux ou trois ans).

• Les officines regroupées doivent être assurées qu’aucune autre pharmacie ne pourra s’installer dans le lieu

  abandonné. Mais, cette disposition doit être limitée dans le temps afin d’autoriser l’actualisation du schéma départemental.

• Certains points restent en suspens : le nombre d’officines pouvant être regroupées, les modalités du

  regroupement et les mesures d’incitation à envisager.

L’avis de l’APR

• Les cartes départementales exigent diverses garanties :

• L’établissement d’un état des lieux précis

• L’obtention d’une compétence liée au Préfet afin qu’il s’engage au regard des cartes

• La réalisation d’un document évolutif pour s’adapter aux mouvements de population comme aux changements

  dans la configuration des lieux

• La présence de l’APR dans chaque commission départementale en raison de ses compétences particulières en la matière

• La confidentialité des documents afin de ne pas laisser la porte ouverte à tous les abus et passe-droits

• La suppression définitive de la voie dérogatoire

• L’adoption de méthodes statistiques éprouvées pour compter les populations afin d’écarter tout risque de

  manipulation des chiffres

• La non pondération de la population en fonction de son âge. Car, il est inconcevable de justifier la création d’une officine par le fait que la population âgée environnante consomme plus de médicaments.

• Le regroupement s’entend dans le respect de plusieurs conditions :

• Etre envisagé au cas par cas

• Assurer la stabilité des officines voisines

• Eliminer les regroupements à visée uniquement spéculative

• Interdire les regroupements dans les zones commerciales et les galeries de grande distribution afin de ne pas

  spéculer sur des populations de passage mais, au contraire, raisonner sur les populations résidentes et ainsi préserver l’équilibre démo-géographique.

• Les transferts méritent la plus grande vigilance :

• D’importantes pharmacies situées dans les lieux de passage ne doivent pas être constituées car leur pouvoir d’attraction nuirait aux petites officines environnantes rurales et de quartiers.

* D’après l’intervention d’Yves Trouillet lors de l’Assemblée générale de l’APR, en 1996, à Colmar.

 

Les limites des cartes

Sur le plan juridique, la carte départementale est un acte administratif qui peut donc faire l’objet de contentieux.

Autant dire qu’un recours à un tribunal administratif peut annuler une partie de la carte et par conséquent toutes les créations accordées s’y référant. D’où, les réserves émises par l’APR.

 

Suite aux diverses remarques de la profession et à son engagement nous arrivons enfin à la loi de 2000 qui au delà

de nouveaux quotas de population , évoque le cas de transfert de pharmacie et le cas de regroupement de pharmacies.

Dans cette loi, nous trouvons la notion de rattachement de population de communes qui n'ont pas de pharmacie.

 

Loi du 22 Juin 2000 :

 

1. Article L5125-11

 

Dans les communes d'une population égale ou supérieure à 30 000 habitants, une création d'officine ne peut être accordée que lorsque le nombre d'habitants par pharmacie est égal ou supérieur à 3 000.

Dans ce cas, il ne peut être délivré qu'une licence par tranche entière de 3 000 habitants recensés dans les limites de la commune.

Dans les communes d'une population égale ou supérieure à 2 500 habitants et inférieure à 30 000 habitants, une création d'officine ne peut être accordée que lorsque le nombre d'habitants par pharmacie est égal ou supérieur à 2 500.

Dans ce cas, il ne peut être délivré qu'une licence par tranche entière de 2 500 habitants recensés dans les limites de la commune.

Aucune création n'est possible dans les communes comportant une population inférieure à 2 500 habitants :

- lorsqu'elles disposent déjà d'au moins une officine ;

- lorsqu'elles ne disposent d'aucune officine mais que leur population a déjà été prise en compte pour la création d'une officine dans une autre commune.

Dans les communes de moins de 2 500 habitants dépourvues d'officine et dont la population n'a pas été ou n'est plus prise en compte pour une création d'officine dans une autre commune, une création peut être accordée dans une zone géographique constituée d'un ensemble de communes contiguës, si la totalité de la population de cette zone est au moins égale à 2 500 habitants.

Le représentant de l'Etat dans le département précise, dans sa décision, les communes prises en compte pour l'octroi de la licence. La totalité de la population de ces communes est considérée comme desservie par la nouvelle création.

2. Par dérogation aux articles L. 5125-11 et L. 5125-14, le quota de 2 500 habitants mentionné à ces articles est fixé à 3 500 habitants pour le département de la Guyane et les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

3. Plusieurs officines peuvent, dans les conditions fixées à l'article L. 5125-3, être regroupées en un lieu unique, à la demande de leurs titulaires.

Le lieu de regroupement de ces officines est l'emplacement de l'une d'elles, ou un lieu nouveau situé dans la commune d'une des pharmacies regroupées.

Dans le cadre d'un regroupement dans un lieu nouveau, la nouvelle officine ne pourra être effectivement ouverte au public que lorsque les officines regroupées auront été fermées.

A la suite d'un regroupement dans la même commune ou dans des communes limitrophes, les licences libérées doivent être prises en compte au sein de la commune où s'effectue le regroupement pour appliquer les conditions prévues aux deux premiers alinéas de l'article L. 5125-11. Le directeur général de l'agence régionale de santé peut, après avis des syndicats représentatifs de la profession et du conseil compétent de l'ordre des pharmaciens, mettre fin à cette prise en compte à l'issue d'un délai de cinq ans à compter de la délivrance de l'autorisation de regroupement si les conditions prévues par le premier alinéa de l'article L. 5125-3 ne sont plus remplies.

 

La loi de Décembre 2011 amène des modifications notables sur le quota de population ( la tranche de 4500 ) et sur la notion de reprise de licence dans le cadre de regroupement de pharmacies ( durée 12 ans). La notion de transfert a subit une réécriture, sans changement sur le fond.

 

Loi du 21 décembre 2011 

 

1. Article L5125-11

 

L'ouverture d'une officine dans une commune qui en est dépourvue peut être autorisée par voie de transfert lorsque le nombre d'habitants recensés dans la commune est au moins égal à 2 500.

L'ouverture d'une nouvelle officine dans une commune de plus de 2 500 habitants où au moins une licence a déjà été accordée peut être autorisée par voie de transfert à raison d'une autorisation par tranche entière supplémentaire de 4 500 habitants recensés dans la commune.

Lorsque la dernière officine présente dans une commune de moins de 2 500 habitants a cessé définitivement son activité et qu'elle desservait jusqu'alors une population au moins égale à 2 500 habitants, une nouvelle licence peut être délivrée pour l'installation d'une officine par voie de transfert dans cette commune.

Dans les communes qui sont dépourvues d'officine ou dans les zones franches urbaines, les zones urbaines sensibles et les zones de redynamisation urbaine mentionnées dans la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ainsi que dans les zones de revitalisation rurale définies par l'article 1465 A du code général des impôts, l'ouverture d'une officine peut être autorisée par voie de création si les conditions prévues au premier, deuxième ou troisième alinéa sont remplies depuis au moins deux ans à compter de la publication d'un recensement mentionné à l'article L. 5125-10 et si aucune décision autorisant cette ouverture par voie de transfert ou regroupement n'a été prise dans ce délai.

2. Par dérogation aux articles L. 5125-11 et L. 5125-14, le quota de 2 500 habitants mentionné à ces articles est fixé à 3 500 habitants pour le département de la Guyane et les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

3. Le transfert d'une officine de pharmacie peut s'effectuer, conformément à l'article L. 5125-3, au sein de la même commune, dans une autre commune du même département ou vers toute autre commune de tout autre département.

Le transfert dans une autre commune peut s'effectuer à condition :

1° Que la commune d'origine comporte :

a) Moins de 2 500 habitants si elle n'a qu'une seule pharmacie ;

b) Ou un nombre d'habitants par pharmacie supplémentaire inférieur à 4 500 ;

2° Que l'ouverture d'une pharmacie nouvelle soit possible dans la commune d'accueil en application de l'article L. 5125-11.

4. Article L5125-15

   Plusieurs officines peuvent, dans les conditions fixées à l'article L. 5125-3, être regroupées en un lieu unique, à la demande de leurs titulaires.

Le lieu de regroupement de ces officines est l'emplacement de l'une d'elles, ou un lieu nouveau situé dans la commune d'une des pharmacies regroupées.

Dans le cadre d'un regroupement dans un lieu nouveau, la nouvelle officine ne pourra être effectivement ouverte au public que lorsque les officines regroupées auront été fermées.

A la suite d'un regroupement dans la même commune ou dans des communes limitrophes, les licences libérées doivent être prises en compte au sein de la commune où s'effectue le regroupement pour appliquer les conditions prévues aux deux premiers alinéas de l'article L. 5125-11. Le directeur général de l'agence régionale de santé peut, après avis des syndicats représentatifs de la profession et du conseil compétent de l'ordre des pharmaciens, mettre fin à cette prise en compte à l'issue d'un délai de douze ans à compter de la délivrance de l'autorisation de regroupement si les conditions prévues par le premier alinéa de l'article L. 5125-3 ne sont plus remplies.